《江蘇省殯葬管理條例》明確殯葬基本需求公益屬性
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《江蘇省殯葬管理條例》明確殯葬基本需求公益屬性
政府提供基本服務，保障“逝有所安”
記者 陳月飛 唐悅
4月2日下午，省人大常委會在寧召開新聞發(fā)布會，解讀3天前在省十三屆人大常委會第二十二次會議上通過的《江蘇省殯葬管理條例》。針對全省殯葬設施總量不足、墓價依然較高、殯葬服務市場亟待規(guī)范等問題，此次立法明確由政府提供基本殯葬公共服務，并配套一系列規(guī)定，保障“逝有所安”。
維護逝者尊嚴，保障基本權益
我省殯葬改革和殯葬管理工作一直走在全國前列，火化率在2006年就已達到100%，主要城市也基本實現(xiàn)節(jié)地、生態(tài)安葬。但在去年11月24日省十三屆人大常委會第十九次會議上，省民政廳廳長呂德明作立法說明時表示，目前全省在殯葬資源配置、殯葬服務質量、殯葬管理體制和運行機制等方面，尚不能完全滿足人民群眾的喪葬需求，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷發(fā)展，殯葬管理出現(xiàn)了很多新情況、新問題，亟需通過立法予以解決和規(guī)范”。
因此，條例總則第一條就明確，條例的出臺是為了加強殯葬管理，推進殯葬改革，滿足殯葬服務需求，維護逝者尊嚴，促進社會主義精神文明和生態(tài)文明建設，充分體現(xiàn)以人民為中心的立法思想。
江蘇人均耕地不足1畝，土地資源稀缺。作為第三方，省社會科學院“《江蘇省殯葬管理條例》評估”研究組認為，江蘇地少人多，土地資源和耕地都非常有限是不爭的事實。調研中發(fā)現(xiàn)，各地公益性墓園和經(jīng)營性墓園大多已達到或即將達到飽和狀態(tài)，尤其是大、中城市周邊的土地資源極其緊張，更導致墓地供應緊張，價格快速攀升。
調研還發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村地區(qū)散埋亂葬現(xiàn)象不同程度存在，不僅占用土地，還導致互相攀比的不良風氣。城鄉(xiāng)殯葬服務市場坑民、損民、擾民現(xiàn)象也時有發(fā)生，殯葬經(jīng)營服務機構魚龍混雜，這些都推高了喪葬費用。為此，省人大社會委認為，通過制定一部地方性法規(guī)來建立和完善基本殯葬服務的政府保障制度，非常必要和迫切。
條例出臺后，省人大常委會法工委副主任陳志紅評價說，“《江蘇省殯葬管理條例》既是一部殯葬活動的管理法規(guī)，也是一部殯葬事業(yè)的促進法規(guī)，還是一部保障‘逝有所安’的民生法規(guī)。條例的頒布施行，對于我省進一步深化殯葬改革，推動殯葬事業(yè)健康發(fā)展，更好地滿足人民群眾殯葬需求，必將發(fā)揮有力的法治保障作用。”
明確公益屬性，人性化保障“落葉歸根”
“逝有所安”，與“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)”一樣，都是群眾基本需求。對此，條例明確予以回應，指出政府有提供基本殯葬公共服務的責任，要求建立政府提供基本殯葬公共服務、市場提供補充服務的殯葬事業(yè)發(fā)展機制，將基本殯葬公共服務經(jīng)費和殯葬管理工作經(jīng)費列入本級財政預算。
目前，蘇州、淮安、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州6市已實行所有戶籍居民的全民普惠殯葬服務政策。條例出臺后，這一范圍將逐步擴大。條例還對考核提出要求，明確縣級以上地方人民政府應當將殯葬管理和建設基本殯葬公共服務體系的履職情況，納入對相關主管部門、下級人民政府的績效考核體系。
對立法突出殯葬基本需求公益屬性，省人大常委會組成人員和省人大社會委給予肯定，并建議進一步細化公共財政保障與土地供給、使用政策的支持力度，確保殯葬公共事業(yè)的要素投入。最終條例明確，編制殯葬設施建設規(guī)劃，應當優(yōu)先考慮公益性骨灰堂以及節(jié)地生態(tài)安葬建設項目，統(tǒng)籌安排公益性公墓建設項目，對經(jīng)營性公墓建設進行總量控制。條例還強調，禁止在劃撥土地上建設經(jīng)營性殯葬設施，禁止將公益性殯葬設施變更為經(jīng)營性殯葬設施。
針對當前殯葬服務中亂收費、價格高等群眾反映強烈的突出問題，條例除在規(guī)劃安排和增加供給上作出規(guī)定外，還在使用上作出限制：一方面，規(guī)定除按照國家和省有關規(guī)定向特殊人群提供墓（格）位并確保自用外，公墓、骨灰堂的運營管理單位提供墓（格）位，必須憑死亡證明或者遺體火化證明；另一方面，設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處建設的公益性公墓和骨灰堂，應當按照民政部門批準建設時確定的服務區(qū)域提供服務，不得向戶籍不在服務區(qū)域內的人員提供墓（格）位，但配偶的戶籍、本人或者配偶的原籍在服務區(qū)域內可以例外。“作出這樣的規(guī)定，有利于防止炒買炒賣導致墓位價格虛高。”陳志紅說。
省民政廳副廳長王小華表示，上述條款充分體現(xiàn)了人文關懷和需求導向的原則。比如“落葉歸根”是國人的普遍需求，公益性公墓和骨灰堂可以向配偶的戶籍、本人或者配偶原籍的服務區(qū)內的人員提供墓（格）位，滿足夫妻合葬的現(xiàn)實訴求。
減少殯葬活動中的糾紛，是“逝有所安”題中應有之義。提供統(tǒng)一的合同范本，是預防糾紛產(chǎn)生行之有效的手段。但出具這樣的合同是否合法？省社會科學院“《江蘇省殯葬管理條例》評估”研究組表示，各地認為公墓管理方與骨灰寄放人簽訂內容與格式全省統(tǒng)一的安葬服務合同非常必要，合同的性質應當是民法典中的租賃合同。最終通過的條例也明確，省民政部門應當制定并公布安葬服務合同示范文本。
綠色殯葬入法，推動移風易俗
如何體現(xiàn)國家推行節(jié)地生態(tài)安葬的方向和精神，立法對綠色殯葬活動全鏈條，都作出一系列鼓勵性的規(guī)定。
當前，殯葬領域面臨的最大矛盾是用地。省人大法制委員會副主任委員趙建陽介紹，有常委會組成人員、社會委、地方和專家提出，要進一步加強殯葬設施的規(guī)劃和建設，加大公益性公墓和骨灰堂的供給，推行節(jié)地生態(tài)安葬，滿足群眾基本殯葬需求。為此，條例要求縣級以上地方人民政府及自然資源主管部門應當加強殯葬設施用地保障，優(yōu)先安排用地指標。
妥善解決殯葬用地矛盾，創(chuàng)新制度性改革比不斷增加永久性設施更具可持續(xù)性，各地也在探索樹葬、草坪葬、人文生態(tài)園等生態(tài)葬模式。最終，條例采納審議意見，授權設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府可以在不改變林地、草地用途，保證森林防火安全的前提下，規(guī)劃一定區(qū)域進行林地、草地和公益性生態(tài)安葬地的復合利用。
吹吹打打、大操大辦，喪事、祭掃活動擾民一直是殯葬管理難題。目前，全省各設區(qū)市、縣（市）均在殯儀館建立集中守靈中心，已建成的207個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中守靈中心引導村民集中治喪，各地財政還對參加集中守靈群眾每戶補貼300元-5000元不等。為推動文明治喪，此次條例也明確倡導低碳、安全祭掃，推廣集體共祭、敬獻鮮花、網(wǎng)上祭掃等方式，規(guī)定除喪事活動場所外，禁止在公共場所舉辦喪事活動。在私人場所舉辦喪事活動也應當盡量避免對他人的正常工作、生活造成影響。舉辦喪事活動途經(jīng)公共場所時應當遵守道路、市容、環(huán)境等管理規(guī)定。
審議中常委會組成人員、社會委、地方和專家均提出，推進殯葬改革重在移風易俗。趙建陽介紹，為此條例增加了“革除殯葬陋習，提倡文明禮葬”的要求，強調縣級以上地方精神文明建設指導機構應當將革除喪葬陋俗、培育現(xiàn)代殯葬理念，納入群眾性精神文明創(chuàng)建內容，并列入對文明環(huán)保殯葬活動進行獎勵的相關條款。
據(jù)悉，目前全省累計人體器官捐獻登記志愿者超過16.1萬人，累計實現(xiàn)遺體捐獻3930例，器官捐獻1121例。此次條例特別明確，地方人民政府應當為不保留骨灰和捐獻遺體的逝者建立集中紀念設施。
目前，全省13個設區(qū)市、所有縣（市、區(qū)）均出臺節(jié)地生態(tài)安葬激勵政策，標準在每具500元-5000元不等。條例也明確規(guī)定，群眾如果采取節(jié)地生態(tài)安葬，縣級以上地方政府應當給予適當補貼。
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